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扩张与谦抑——从审判管理的“管”、“理”之辩分析其职能定位

来源:原创   发布时间: 2017年11月27日

  

  一、路径回顾——制度建设三步曲

  纵观人民法院制度建设的发展历程,审判管理并不是与生俱来。早期,司法审判仅仅是简单的套用行政管理的模式,管理体制和审判机制因跟不上形势的发展而受到严峻挑战。上世纪90年代初全国法院陆续推行的错案责任追究制,以及为法官预设办案数、结案数等案件管理指标,为审判管理改革模式推广酝酿了沃土。

  (一)从无到有:审判管理机制应运而生

  1999年,《人民法院一五纲要》提出“以强化合议庭和法官职责为重点,建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制”,[1]将建立案件审理流程管理制度以文件的形式提出来,同时要求“进一步深化法院人事管理制度改革”,法院行政管理与审判管理分离初见端倪。“一五纲要”大力促进了各级法院探索和实施审判管理制度。最高人民法院建立了大民事审判格局,实现审判流程管理中的立审分立、审执分立、审监分立——“三个分立”,推行审判长选任制等;部分基层法院也在“一五”改革期间,实施了审判长和独任审判员选任、还权于审判组织等一系列改革措施,结束了多年的行政化审判管理制度——院、庭长批案制。[2]

  (二)从点到面:审判管理机制全面建立

  2004年,《人民法院二五纲要》进一步将改革和完善审判管理制度作为一项独立的改革任务提了出来,并确定了全面改革和完善审判组织与审判机构、司法审判管理与司法政务管理制度的系列措施。审判管理领域的改革措施涉及统一审判流程管理模式,建立随机分案制度;改革司法技术管理制度,发挥司法技术人员的司法辅助功能;改革司法统计制度,建立科学的司法统计指标体系,扩大公开数据的范围;改革庭审活动记录方式,使用录音、录像或者其他技术手段记录法庭活动,充分发挥庭审记录在诉讼活动和管理工作过程中的作用。[3]

  (三)从全到专:审判管理机制职能建设

  2009年,《人民法院三五纲要》在进一步改革和完善审判管理制度的基础上,提出健全“权责明确、相互配合、高效运转”的审判管理工作机制,明确制定全国统一的审判流程管理办法,规范审判管理部门的职能和工作程序[4]审判管理的改革,由单纯的审判管理制度建设发展到了审判管理机制和审判管理机构的职能探索与建设阶段。

  与之相配合,2011年最高人民法院《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》要求各高级、中级人民法院和有条件的基层人民法院,设立审判管理办公室,基层人民法院也可以由审判监督庭承担审判管理的职能,上级人民法院审判管理办公室对基层人民法院审判管理工作进行指导。[5]审判管理工作有了专职部门相对应。表一为截至201012月各地法院专门审判管理机构的统计表[6]

  

  

  

  

  

  表一:

   

  机构数量

   

  机构数量

   

  机构数量

   

  22

   

  123

   

  16

   

  4

   

  31

   西

  31

   

  4

   西

  6

   

  1

   

  46

   

  69

   

  1

   

  47

   

  17

  内蒙古

  1

   

  55

  广 

  75

  西 

  1

  黑龙江

  11

   

  9

   

  3

   

  58

   

  1

  广 西

  10

   西

  19

   

  13

   

  3

   

  8

   

  59

  兵团分院

  1

   

  49

   

  131

   

  925

  

  二、职能变迁——由扩张走向谦抑

  (一)行政化的扩张

  审判管理模式行政化在审判管理概念提起之初曾作为人民法院的主流管理理念被运用。这种传统的审判管理模式,是以行政权为本位,以行政意志、当时手工劳动环境为特点,按行政管理方式进行案件管理。行政化理念潜在导向其审判管理职能的扩张性与主动性。其主要特点在于:一、实行主管院长、庭长审批案件制度;二、对案件以事前审批和事后监督为主,事中管理仅集中在部门领导和主管院领导;三、对审判的监督和管理行为与审判法官的裁判行为角色混同。这一模式下,法官的自由裁判权得不到保障,判而不审,审而不判的现象突出,审判管理职能也被剥离分散、层级脱节、信息孤立。随着“案多人少”的矛盾日益突出,以行政权为权力扩张导向的管理模式已无法适应新形势下的司法需求。

  (二)谦抑下的反思

  在总结人民法院一五、二五改革经验后,审判管理机制职能建设开始得到重视。三五之后,以行政权为本位的审判管理逐步走向以审判权为本位,以法律规则、信息化环境、符合审判规律的管理理念转变。审判管理工作的重心,从主要靠事前审批和事后监督,转移到过程控制、事中监督、和科学考核上来,并凭借信息化平台为支撑,在审判管理流程之外,又建立了案件质量评查和审判绩效评估两大服务监督体系。

  审判管理专职机构的职能也确立为对审判、执行等审判流程各个环节进行动态跟踪和信息整合,对各个业务部门之间进行沟通与协调,对立案、分案、送达、开庭、宣判、执行等各个节点进行监控。也即流程管理、司法统计、绩效管理、协调配合以及处理审委会日常事务等职能。

  2011最高人民法院发布的《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》为例,该意见提出人民法院开展审判管理,应运用“组织、领导、指导、评价、监督、制约”[7]的方法,工作方法中除“领导”外均系“软性”管理方式,也可窥见一斑:审判管理由权力性的主动管理转向程序性的谦抑监督。

  三、“管”、“理”之辩——非管而理的职能定位

  (一)辩证之思:理而非管的理念设想

  审判管理是指人民法院以提高审判质量、效率和效果为目标,以服务审判、规范和保障审判权依法独立行使为原则,运用计划、组织指挥监督、制约等方法,对审判行为与审判过程实施调控、评价与引导,规范并监督审判组织及其活动的行为,从而保证审判工作遵循正确的方向,并严格依据法律法规公开、公正、高效、有序地运行。可见,审判管理是通过“管理”达到审判公正与高效的结果。显然,此处的“管理”是一种手段、方式,不是目的。管理是组织中为了实现预期的目标,以人为中心进行的协调活动。管理包括计划、组织、领导、控制四项基本职能,在司法活动中管理的职能又泛指为组织、领导、指导、评价、监督、制约。

  管理中的“管”,是主管、负责的意思;“理”,是处理、料理的意思。笔者认为“管”、“理”之辩证在于:“管”是通过硬性的手段使目标服从于之;“理”是通过软性的方法影响目标,使之沿着可控方向发展。具体到审判管理的职能定位,应当突出“理”而隐去“管”,即强化其服务的职能,而弱化行政化的管理职能。审判管理是要为司法公正、廉洁、高效运行提供服务,不是“越俎代庖”,影响司法独立。

  (二)四项认识:理而非管的观念转变

  ——认识到管理与服务的关系

  脱离了服务的管理只是一具空壳,没有实质的任何意义。审判管理不是对司法审判进行机械化的行政管理和业务管理,应当强化服务意识,把服务与管理结合起来,通过服务将管理的触角深入审判实践,在服务中发现司法一线遭遇的应解决和避免的问题,探寻审判实践存在的应调控和监管的节点,摸索出管理的有效路径,审判管理工作才会沿着科学、有效、可控的轨道发展。

  ——认识到扩张与谦抑的关系

  “权力越扩张,规则越难守;权力越谦抑,规则越易守”。审判管理既是一种权力,就必然暗含其扩张属性。审判管理过于主动与扩张会起到引起抵制情绪增长的反面作用,同时,也易挫伤司法的独立性。因此,审判管理工作要讲究谦抑性,尊重审判规律,坚持依法管理,正确把握审判管理的范畴,既不越位,又不失位。

  审判管理之谦抑——着力于案件的程序控制,不直接作用于实体处理;案件审结前与审结中为法官提供审判工作的有利条件,案件审结后通过数据分析、评查总结为领导决策提供参考意见;尊重和保障法官独立行使审判权,管理权的运行仅仅局限于程序设计的节点控制。

  ——认识到规范与效率的关系

  审判管理是为更好的审判而生,规范的流程并不意味着效率的缺失。所有为审判管理而设置的程序、规则都应当以不延误、阻碍正常的审判工作为指向。审判管理的流程首先要简洁、畅通,避免繁冗、阻滞。以东港区法院审判流程管理为例说明,简易转普通程序、中止延长审限的审批,扎口结案等措施分别指向规范审理期限过长,中止延长率过高,不均衡结案等现象,上述措施的运行皆是由审判管理办公室直接对口业务庭,并且即时即办,在规范审判的同时,又保证其高效性。

  ——认识到管案与管人的关系

  审判管理不是单纯的管案或管人,二者要相互促进,相得益彰。通过管案提高法官的司法能力、完善司法作风,增强法官的质量效率意识、责任意识和竞争意识。通过管人促进执法办案工作开展,进一步增强法官参与管理的意识,从而使审判管理更加顺畅。

  (三)内涵彰显: 理而非管的理念达成

  审判管理强调“理”的功能,弱化“管”的影响,其目的乃是在确保审判独立和公正的前提下,通过服务、指导、监督和恰当的管理,保证审判工作公正、廉洁、高效运行。谦抑、理性的管理方能置审判工作于科学、可控之中,而又不失其真谛,“理而非管”的追求当属于此。

  四、  具体谋划——谦抑的审判管理制度扎根、推进之部署

  笔者认为审判管理制度功能的完善要综合考虑其内部规律与外部特性两方面,内外结合、正确把握,方能厘清审判管理制度推进的方向,并不断获得良性、有序动力。笔者具体从制度体制、要素参与、流程分项以及保障方面来论述谦抑性审判管理制度的构建。

  (一)制度体制——程序中心

  程序(programprocedure),管理方式的一种,概念涵义:为进行某活动或过程所规定的途径。古人云:“细节决定成败。”在司法和权力中引进程序,是避免司法不公和权力腐败的经济有效的理念设计,程序在法律制度中的地位也不容小觑。程序中心指的是法律制度进化的过程中,强调程序建设的重要性和凸显程序在审判管理中的枢纽位置。审判管理以程序为中心,可以行之更加明了规范,管之更加顺畅有效,借助程序防范审判管理权扩张与恣意。

  引入程序中心的审判管理表象即为审判流程管理。借助科技手段、先进管理方法引领审判工作,对立案、审判、执行全部诉讼过程进行合理、科学、有序的规范。通过跟踪、督办、催办、预警、审批等制度实现对审判流程各个环节的严谨周密防控。以我院(东港区人民法院)为例说明,在我院案件审理过程的收案、送达、排期、庭审、宣判、执行、结案、归档若干阶段分别由立案庭、业务庭、审管办、档案室分别依据相应的程序负责。再如案件中止延长审限,首先应由业务庭根据案情填写中止延长审限申请表,并由主管院长签字审核,再交审管办审批同意。审判流程贯穿全局,环环相扣,将任何程序上的暗箱操作排挤在外。

  程序中心寄予审判管理的另外一层意思还是,审判管理专职机构(以下指审管办)运用审判管理权进行管理工作应当严格依据程序规定开展。只有程序涉及审管办的特定控制节点、监督线段、总结安排,审管办才可行使其权力,并严格按照流程运行。

  (二)要素参与——管理主体

  审判管理不单是审管办的职责,也是法官、业务庭和院长的责任。以审判质效管理为例,当庭裁判率、服判息诉率、上诉改判率等指标的高低,也是衡量法官、合议庭工作绩效的标准,质效管理主体当然包括法官、合议庭、院长。因此,审判管理的主体应当是多元化的。

  1、人员参与

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  程    

  

  

  审管办

  

  案件

  

  庭长

  

  院长

  

  

  

  

  

  

  

  

  法官

  

  

  

  

  

  

  

  

  2、组织参与

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  程 

  实  

  

  

  

  

  

  

  

  

  程   

  实 

  

  

  程 

  

  

  

  

  审管办

  

  审监庭

  

  案件

  

  合议庭

  

  业务庭

  

  审委会

  (三)流程分项——分段管理

  所谓流程分项指的是将审判管理对象系统化分不同的阶段,各个阶段依循其特定流程,实施分项管理。流程分项是在案件审判、保全、管辖权异议、执行等系统化分类,各项工作由对口庭室负责的前提下提出的。各项工作按其特定流程进行,并统一由审判管理办公室监督管理,特点在于分工明确、责任明晰,便于监督管理。以我院(东港区法院为例),我院在最先的《案件审判流程管理》、《上诉案件流程管理》规定之外,又先后颁布《保全案件流程管理》和《管辖权异议案件流程管理办法》。除交通事故庭的保全案件外,其余各业务庭的保全案件一律由立案二庭负责,其余各部分不得办理保全案件。并由审判管理办公室依据《保全案件流程管理》的规定,对立案二庭完成全年保全案件目标,超标查封、无故超期查封、违反流程保全、不按规定解封,保全结束后未在五日内及时流转到业务庭等各项节点实施时事监控;对当事人提出管辖权异议的审查由立案庭负责裁决,依照《管辖权异议案件流程管理办法》的规定运行,由立案一庭自行负责对双方当事人的送达,管辖权异议的审查,双方当事人不上诉的,生效后转交业务部门,有一方上诉的,待二审结果回转后移送业务部门。表二为笔者简要介绍东港区法院审判管理工作所涉各流程分项。

  

  表二:

  流程

  内容

  所涉庭室

  《案件审判流程管理》

  刑事、民事、商事案件审判工作

  刑庭、少审庭、行政庭、民一庭、民二庭、速裁庭、道路交通事故庭及五处派出法庭。

  《立案流程规则》

  立案工作

  立案一庭

  《上诉案件流程管理》

  上诉案件报送

  刑庭、少审庭、行政庭、民一庭、民二庭、速裁庭、审监庭、道路交通事故庭及五处派出法庭。

  《速裁案件流转规则》

  民商事简易案件的速裁审理

  速裁庭

  《保全案件流程管理》

  保全案件办理

  立案二庭

  《管辖权异议案件流程管理办法》。

  管辖权异议的审查办理

  立案一庭

  《司法鉴定工作管理细则》、《委托评估、拍卖案件流程管理规定》

  鉴定、委托评估、拍卖

  技术室

  《执行案件流程管理》

  案件执行

  执行局、审监庭

  (四)保障方面

  审判管理是一项贯穿法院工作始终,具有职责系统性、内容多样性、时间长效性特点的工作任务,机制创新涉及范围广,内容多。笔者认为审判管理体现其谦抑性,应实现由行政化管理向独立化管理,由经验型管理向现代化管理,由粗放型管理向精细化管理的转变。

  ——独立化管理

  区别司政合一的管理模式,审判管理应形成一个独立的体系。摆脱行政管理的束缚,建立一个立足全局、运行独立、便捷动态的管理机制,为司法审判提供数据翔实、内容客观的评价依据,是审判管理职能有效发挥的内在要求。独立化审判管理的主要表现:(1)独立的管理机构。《人民法院五年改革纲要》第八条规定“有专门机构根据各类案件在审判流程中的不同环节,对立案、送达、开庭、结案等不同审理阶段进行跟踪管理”; 2011年最高人民法院《审判管理工作若干意见》明确要求各级人民法院设立审判管理办公室,从此确立了审判管理办公室的合法地位,各级人民法院也纷纷成立审判管理办公室,专职、专业、宏观管理审判工作,积极、主动、统一监督指导,走向加强审判管理的第一步。(2真实的数据资料。统计掌握司法数据,分析审判运行态势,并总结存在的问题,提出建议,为领导决策提供信息数据依据,是审判管理一项重要职能。司法统计应当保证数据的真实性,不掺假,不虚报,方能真正成为审判工作的“晴雨表”和“温度计”。

  ——现代化管理

  现代化的审判管理意味着信息化与科技化。以信息化推进管理的规范化,以科技化催化管理的高效化,借助现代网络科技实现审判管理工作数字信息化管理。以我院为例,我院制定《案件信息录入规定》,要求每一件案件自立案、分案、排期、送达,到庭审、宣判、报结、执行均应做到电子信息同步录入,形成案件审判流程信息自动化,并实行案件审判、执行流程网上监控,同时配合使用庭审标准化影音系统,每一环节随时监控,管理一体化,提升了管理效率与质量。

  ——精细化管理

  审判管理是一项纷繁、冗杂的工作。审判流程管理涉及的监控节点数百个,评价审判质效的各项指标也达数十项,审判管理如果不够精细、规范,就可能导致评价失准,指引失向。因此,审判管理工作不能“眉毛胡子一把抓”,要走精细化、规范化路线。借助科技信息手段,将管理数字化、精细化、微观化,为审判工作提供精确指向。

  

  结语

  审判工作是法院工作的核心,作为审判工作 “晴雨表”与“指向标”的审判管理就是法院工作的“灵魂”。审判管理为法院政策决定出谋献计,为法院审判业务保驾护航。审判管理要明确其职能定位,到位而不越位的管理,精确而不掺假的评价,才能保证审判工作沿着正确的方向前行。理而非管,有所为,有所不为,方能推动法院继续科学发展之路。

  


  [1] 最高人民法院《人民法院第一个五年改革纲要》。

  [2] 成都中院课题组:《中级法院在司法改革中的定位、角色与功能

  [3]最高人民法院《人民法院第二个五年改革纲要》。

  [4] 最高人民法院《人民法院第三个五年改革纲要》

  [5] 最高人民法院《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》。

  [6] 数据来源自《人民法院2010年年度工作报告》。

  [7] 最高人民法院《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》第2项:“人民法院开展审判管理,要运用组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法,对审判工作进行合理安排,对审判过程进行严格规范,对审判质效进行科学考评,对司法资源进行有效整合,确保司法公正、廉洁、高效。”

  

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