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探析与重构:司法改革下的法官助理制度

来源:   发布时间: 2017年10月11日

  探析与重构:司法改革下的法官助理制度

  区法院民二庭 宋怡

  摘要:十八届三中、四中全会将司法改革提升到顶层设计的位置,为司法改革提供了强有力的保障,其中法院的人事改革是其中重要的一环。在这其中,作为司法辅助人员的法官助理改革和试行势在必行,有必要针对法官助理的定位、功能和作用,以及法官助理在司法改革中的心态等做认真而细致的探讨,希望能够为司法改革的稳定提供有重要的借鉴意义。

  关键词:司法改革  法官助理  司法辅助人员  人事改革

  十八届三中、四中全会首次将司法改革提升到中央层面,从顶层设计的角度来推动司法改革,体现了中央对司法改革的重视,这种重视为司法改革注入了强劲的动力。从顶层设计着手司法改革,可以预见此次司法改革将会在中国法制史上留下浓墨重彩的一笔。面对司法改革的潮流,许多制度将会面临重新建构,其中法院员额制和人事改革是重中之重。新一轮的司法改革将会实现法官、司法辅助人员和司法行政人员的分类管理。其中法官助理被划入了司法辅助人员的序列。法官助理作为司法辅助人员的重要组成部分,其重要性毋庸置疑,其不仅是司法辅助人员,还是未来法官的后备力量。认识清楚其在新一轮司法改革中的地位、功能和作用,以及法官助理应该如何面对司法改革,调整自己的定位和心态,尤为重要。

  一、司法改革与法官助理

  2014年9月25日,作为司法改革试点的上海市第二中级人民法院开庭过程中法官助理的标牌首次出现[1],意味着法官助理的改革正式从幕后走向前台。实际上,从法官助理制度的移植与在中国的发展不是一蹴而就的,而是经过长期的实践检验的。

  • 人民法院改革下的法官助理制度

  人民法院的改革是我国司法改革的重要组成部分。回溯历次的人民法院改革,从1999年10月最高院颁布的第一个《人民法院五年改革纲要(1999—2003)》第一次将法官助理提出试行之后,之后历次的法院改革纲要都将法官助理制度作为改革的重要事项(如表1所示)。

  表1 历次法院改革纲要对于法官助理的表述

  

名称

内容

人民法院第一个五年改革纲要(1999-2003)

随着审判长选任工作的开展,结合人民法院组织法的修改、高级人民法院或以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点,摸索经验。

人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)

推进人民法院工作人员的分类管理,制定法官、法官助理、书记员、执行员、司法警察、司法行政人员、司法技术人员等分类管理办法,加强法官队伍职业化建设和其他各类人员的专业化建设。建立符合审判工作规律和法官职业特点的法官职务序列。在总结试点经验的基础上,逐步建立法官助理制度。

人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)

建立健全以案件审判质量和效率考核为主要内容的审判质量效率监督控制体系,以法官、法官助理、书记员和其他行政人员的绩效和分类管理为主要内容的岗位目标考核管理体系。

人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)

推进法院人员分类管理制度改革,将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员,实行分类管理。与之配套的,则是拓宽审判辅助人员的来源渠道,建立审判辅助人员的正常增补机制,减少法官事务性工作负担。

  

  从以上表格所示,在历次的人民法院改革之中,均将法官助理作为法院一项重要的人事改革制度。并且,法官助理制度试行和最后的确立,实际上是一个逐渐发展的过程。从第一个五年改革纲要将其作为取代助理审判员的进行试点,摸索经验。而在第二个五年改革纲要中表述为“在总结试点经验的基础上,逐步建立法官助理制度。”在第三个改革纲要中,明确将法官助理明确表述,将其纳入了“岗位目标考核管理体系”之中,这其实是已经明确将法官助理制度作为了法院人事制度的重要一项。第四个五年改革纲要没有明确的提及法官助理,而是指明将要“推进法院人员分类管理制度改革,将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员,实行分类管理”。实际上,此次的改革是将法官助理纳入到了审判辅助人员的序列,形成了以“法官为核心”的法院人事制度安排。

  • 法官助理制度移植和本土化的缘由

  一项制度的产生必然是为了回应现实的需求,否则该项制度将会成为花瓶式的摆设,不会产生任何有益的作用,乃至于会破坏现实制度的运作。法官助理制度移植到中国,最终落地生根,逐渐实现本土化,其移植到中国主要有以下几方面的原因:

  1. 法官职业化的需要

  法官职业化的重要性毋庸置疑,其是司法公正的重要保障。法官的职业化一直也是人民法院改革的重要目标和方向,提高法官的准入门槛、延长任命法官年限等措施都是为了保证法官职业素养和能力。同样,法官助理制度能够从国外引进到中国,实际上初衷也是为了保障和实现法官的职业化。

  法官助理制度在本土化的过程中,实际上也被赋予了类似的功能。不同于美国法官助理制度流动性大的特点,中国的法官助理制度的建立实际上在一开始就被定位为了“法官的后备人才库”。因此,建立法官助理制度,并且在岗位职责上[2]安排其处理日常的与审判工作相近的事务性工作,也是为了其能够在经过长时间的训练中获得实践经验,练就成为法官需要的各项基本素质。《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中提到“试行法官助理制度。法官助理是从事审判业务的辅助人员。确定法官员额后,一些不能继续担任法官但符合法官助理条件的人员可以担任法官助理。法官助理符合法官法规定条件的可以被选任为法官。此项工作要在积极开展试点并取得成功的基础上逐步推广。”可见将法官助理的定位即是为了成为法官的必要过渡和成长的阶段,是实现法官职业化的必要准备。[3]

  1. 法官为中心的司法改革需要

  此次的司法改革中,明确了在法院实行人员分类管理,形成法官、司法辅助人员、司法行政人员的格局,各司其职,其核心是为了保障法官能够将全部的精力集中在办案的过程中,保障案件的审理。而法官助理作为司法辅助人员的重要组成部分,实际上就是为了分担法官审判工作之外的一些辅助工作,从而“减少法官事务性工作负担”。

  1. 法院案件数量的增加现实需求

  除了以上的两个原因之外,司法实践中案件量爆炸式的增多也是重要原因。近几年,法院案件量迅猛增加,为了回应现实需求,解决案多人少的困境,途径有多种:一是增加审判力量;二是减少原有法官的工作量,即减少法官审判工作之外的事务性工作,提高办案的效率。前者反应在现实的司法实践中即是大量的招录人员进入法院,短时间内赋予审判权,成为“助理审判员”处理案件。后者反应在现实的司法实践中即是建立法官助理制度,减少法官原有的事务性工作,提高审判的效率。

  这两种途径在现实的司法实践中都具体实行过,在具体的司法实践中也存在过一段实践的反复[4],前者在缓解案多人少的问题上起到过一定的作用,但是也出现了不少的问题。众所周知,法律是一门实践的技艺,需要通过长时间严格的训练才能成为一名合格的“裁判者”,因此,大量招录人员,短时间赋予审判权的模式,必然伴随着审判队伍的质量参差不齐。而后一种法官助理的模式则恰好解决了这一问题,拉长了培养法官的培养时间,保障了法官培养的质量,同时也保障了现有审判力量能够集中精力处理案件,提高审判的效率。

  二、当下法官助理制度存在的问题

  法官助理制度经过长时间的运行之后,逐渐成为正式制度被纳入了法院的正式人事制度序列。任何一项制度的颁布和出台都将面临实践的检验,因此对于该项制度必将会是褒贬不一。同样,对于法官助理制度的实行也有不少的质疑。

  • 法官助理规范依据问题

  法官助理制度的出台是最高院通过发布改革纲要的形式确立起正当性的。通过一段时间内的试行以及后来的逐步推开,最高院的改革纲要在其中起到了至为重要的作用。可以说法官助理制度的正当性一开始就建立在最高院的改革纲要的基础之上的。

  但是,现行的法律规范却没有关于法官助理职位及职权的任何规定,尤其是在《法官法》、《法院组织法》以及《公务员法》的规定中没有明确的关于法官助理的规定。

  因此,法官助理制度的建立实际上主要是通过建立在政策的基础之上的,缺少成文法律规范的支撑。

  • 法官助理定位不清及职责不明

  1、法官助理、助理审判员、书记员

  当前法官助理在法律上并没有明确的法律规定,因此对于其缺少具体明确的定位。从一般政策性文件来看,实际上将法官助理作为了法官的助手,即减少法官的事务性工作,使得法官能够将精力集中于具体案件的办理过程中。而在《人民法院第四个五年改革纲要》中将法官助理明确为司法辅助人员实际上是明确了法官助理的定位,即法官助理在审判过程中充当的应该是审判辅助的角色。

  当前对于法官助理的定位存在的疑惑主要在于法官助理与助理审判员、书记员之间的关系。从当前的定位来看,法官助理是法官的后备军,是未来的法官,法官培养的模式正在从原来的“书记员—助理审判员—法官”的培养模式向“法官助理—法官模式”的转变。

  法官助理与助理审判员之间的区别是显而易见。后者在《法官法》中有明确的规定,第二条中规定“法官是依法行使国家审判权的审判人员,包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”第十一条:“第十一条法官职务的任免,依照宪法和法律规定的任免权限和程序办理。……人民法院的助理审判员由本院院长任免。”《法院组织法》第三十六条规定:“各级人民法院按照需要可以设助理审判员,由本级人民法院任免。助理审判员协助审判员进行工作。助理审判员,由本院院长提出,经审判委员会通过,可以临时代行审判员职务。”以上的规定可以说明助理审判员属于法官序列的一种,具有一定的审判权限。而法官助理则没有相应的审判权限,仅仅是从事与审判相关的辅助性工作。

  法官助理与书记员二者之间的关系显得比较模糊,二者从事的工作基本上一致,但是在编制上有所区别。《法院组织法》第三十九条规定:“各级人民法院设书记员,担任审判庭的记录工作并办理有关审判的其他事项。”由此,可以看出实际上书记员承担的工作即是法官助理承担的工作。不过现实的法院人事系统中书记员存在聘用制的书记员[5]和编制内的书记员,后者经常是法院内具有公务员编制或者事业编的书记员,其中公务员编制的书记员即是通过公务员考试统一招录的“法官助理”。二者之间的区别主要在于前者主要承担了法院大部分的庭审记录与案卷整理的工作,而后者在从事前者承担的工作基础上,符合相应的条件之后可以晋升为“助理审判员”或者“审判员”,也即通常所谓的“法官”。由此,可以看出实际上在现行的法律框架下,书记员与法官助理二者之间的关系是包含与被包含的关系,前者具有法律上的合法性与正当性,而后者只能通过冠以前者的称谓才能实现合法性与正当性的转换。

  2、法官助理的职责不明问题

  从目前的法律规定来看,法官助理实际上是书记员序列的一种,并没有相应的审判权,从事的是与审判相关的事务性工作。法官助理的工作与书记员的工作存在很多的重合之处,职责不明,这也是有人认为法官助理没有必要设置的重要理由[6]。从《法院组织法》第三十九条规定[7]来看,书记员除了从事庭审记录之外,还需要办理与审判相关的其他事项,至于什么是“与审判相关的其他事项”并无明确的规定。2003年颁布的《人民法院书记员管理办法(试行)》中第二条明确的规定了书记员的相关职责[8],且在第一条中明确的规定了“书记员是审判工作的事务性辅助人员,在法官指导下工作”。这实际上就是明确了书记员主要是事务性辅助人员的定位。目前关于法官助理还没有正式的文件或者法律规范明确其具体的职责,只有最高法院在《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》规定了关于法官助理的工作职责[9]

  实际上法官助理作为法官的后备力量,经过较长时间的训练,符合基本条件的要成为法官。因此,在除了从事一般的事务性工作之外,应该适当的增加法官助理的职责和权限。如参加合议庭案件的合议(但仅仅做参考作用),在法官的指导下拟写司法文书等,这些实际上是对于法官助理基本素养的培训和锻炼。

  三、司法改革下法官助理制度之完善

  正如上文中分析的,法官助理制度在中国试行、建立和发展经过了较长时间,但却发展的不尽如人意,在运行的过程中出现了不少的问题。因此,有必要对法官助理制度作出一定的完善,推进该项制度的真正落实,发挥其真正的效用。

  1. 完善有关法官助理制度的法律规范

  名不正,则言不顺。法官助理制度要想发挥真正的效用,就必须 通过法律规范的形式赋予其合法性与正当性,而不是仅仅通过一般规范性文件或者政策性文件调整与规范。制定的法律规范应该包括法官助理的录取程序、法官助理的具体职责以及关于法官助理遴选为法官的途径以及程序等相关的问题。

  1. 明确法官助理的职责

  关于法官助理的职责问题应该通过法律的形式予以明确,尤其是与书记员职责应该划分清楚,以便于法官助理真正发挥其效用,保障法官能够集中精力从事相应的审判工作。

  当前关于《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》中关于法官助理的职责就比较明确,且其主要的职责均是与审判工作密切相关的任务,包括庭前的准备工作、案卷资料整理以及争点的归纳等都需要具备一定的专业知识予以处理。现在法官助理招录一般需要通过法律专业的学习以及通过国家统一的司法考试,要充分的发挥这些人才资源的效用,从事与审判密切相关的工作,从而提高纠纷处理的效率。

  1. 法官培养模式的调整

  法官培养的模式应该从原来的“书记员—助理审判员—法官”的培养模式向“书记员—法官助理—法官模式”的转变。从上文的分析中可以看出,实际上助理审判员与法官助理的设置在一定程度上都是为了能够解决案多人少的问题,前者通过增加审判力量的途径,而后者则是通过减少法官的事务性工作,使得法官能够集中精力办案,提高效率的途径。笔者认为第二种培养模式,更有利于实现法官的职业化与精英化:首先,依据现有法律规定助理审判员实际上与审判员并无实质区别,唯一的区别在于二者的任命程序不同,前者只要通过本案的院长任命即可,而后者则需要通过人大的任命。助理审判员与审判员实际上存在同质化的取向,没有必要继续设置助理审判员。其次,依据现有的法律以及考察现实的司法实践,大多都助理审判员实际上主要是通过一到三年的时间由书记员转任,由于培养的时间较短,实际上存在素质上参差不齐的问题,极大的影响了司法质量。

  因此,改变法官培养模式,取消助理审判员的设置,将法官助理作为法官的重要后备力量,实现书记员与法官助理职责的清晰分割,书记员与法官助理共同组成司法辅助人员,构建以法官为核心的审判模式,实际上是有利于法官职业化与精英化的实现的。

  1. 保障法官助理待遇

  新一轮的司法改革下,法官员额制是核心,法官待遇的提高基本上达成了共识。实际上,还应该注意的是提高法官助理待遇的问题。因为,司法改革之后,法官助理是法官的人才后备力量,要想保障审判队伍的稳定性与可持续发展,法官助理便是重要的一环。

  四、结语

  法官助理制度在中国的建立与发展,实际上契合了中国法治建设与发展的需要,也是实现法治中国的重要保障,真正结合中国的特点,制定相应的法律制度保障其健康发展有着极为重要的意义。重视法官助理制度就是重视“未来法官”的发展,在律师和其他法律工作者还未能成为法官遴选的主要对象的情形下,重构和完善法官助理制度更为重要。


  [1]详细内容请见, http://money.163.com/14/0929/06/A79QINHI00253B0H.html,最后访问时间2015年2月4日。

  [2] 关于法官助理的岗位职责请参见《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》。

  [3] 类似观点请参见郑占军,文亭:《从书记员制度改革到法官职业化》,载《吉林社会主义学院学报》2006年第2期。

  [4]由于最高院改革纲要的出台以及对于法官助理制度相关规定的颁布,一段时间内将部分的助理法官变为法官助理。但是在司法实践中由于案多人少的缘故,又有了回潮的现象,很多又开始任命助理审判员。实际上助理审判员的任命、权限等问题在《法官法》等相关法律的具体规定的,而法官助理实际上没有再法律上取得合法性和正当性。参见苏力:《法官遴选制度考察》,载《法学》2004年第3期。文章中认为法官助理的改革应该重新审视,并未起到制度建立是想要实现的目的。

  [5] 。2003年颁布的《人民法院书记员管理办法(试行)》中明确的规定了新招收的书记员采用聘任制和合同制的形式。

  [6] 杜维静:《对我国法官助理制度的质疑》,载《中国商界》2010年第12期。

  [7] 《法院组织法》第三十九条规定:“各级人民法院设书记员,担任审判庭的记录工作并办理有关审判的其他事项。”

  [8] (一)办理庭前准备过程中的事务性工作;(二)检查开庭时诉讼参与人的出庭情况,宣布法庭纪律;(三)担任案件审理过程中的记录工作;(四)整理、装订、归档案卷材料;(五)完成法官交办的其他事务性工作。

  [9] 其中规定了法官助理的职责主要是:(一)审查诉讼材料,提出诉讼争执要点,归纳、摘录证据;(二)庭前组织交换证据;(三)代表法官主持庭前调解,达成调解协议的,须经法官审核确认;(四)办理承担法律援助义务的律师担任辩护人或者指定法定代理人代为诉讼的有关事宜;(五)接待案件当事人、代理人、辩护人的来访和查阅案卷材料;(六)依法调查、收集、核对有关证据;(七)办理委托鉴定、评估、审计等事宜;(八)协助法官采取诉讼保全措施;(九)准备与案件审理相关的参考性资料;(十)办理案件管理的有关事务;(十一)根据法官的授意草拟法律文书;(十二)完成法官交办的其他与审判业务相关的辅助性工作。

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