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困境中的出路:“环节问责”与“团队主导”

来源:   发布时间: 2017年10月18日

困境中的出路:“环节问责”与“团队主导”

——以司法责任制下主审法官压力增加为视角

                                  

大发dafa888官方民三庭 刘娜

一、困境:改革视野下法官压力增加

    自十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》后,司法体制改革已然成了全国各级法院干警及社会大众关注的热点,而这其中,首当其冲的当属法官员额制。该制度的推行以期实现改革者所期盼的法官职业化,连带削减审判权运行的行政化,从而最终促进司法公正。 

    然而,尽管制度的背后将会带来待遇的提高,但与此同时,但也意味着更大的责任。在先行的试点法院,诸多法官均有着压力增加的感受和担忧,笔者在百度搜素“司法责任制法官压力”,所得到的结果就有415002条。这一担忧并非“空穴来风”,导致因素有:

1.法官员额制下主审法官负责案件相对增多。

    目前,我国各地法院普遍存在的“案多人少”矛盾尚未缓解,与改革前各法院“一致”采取扩充审判人员的方式所不同,法官员额制则是要求在现有审判人员分母基础上,提取一定比例的人数确定主审法官,其他人则不再是法官。根据试点数据,这个分子的比例将会是33%[1]或是39%[2]。以日照市东港区法院为例,该院现有政法干警120人,2014年审执结10756,人均结案90件,法官员额制下确定的主审法官47人,[3]则人均应结案229件虽然改革是要把主审法官从事务性工作中解脱出来,但仅负责是以前2.5倍数量案件的审理和裁判,其工作量亦是甚重。

2.司法责任制下主审法官全程负责制[4]不可避免。

    此次改革中,还有一项不得不提的内容——司法责任制,该制度要求主审法官对所办案件全程、全权负责。而各试点法院出台的实施方案确定的分工情况是:主审法官主持并负责案件审理和裁判,送达、接待当事人、庭前证据交换、调查取证、调解、草拟法律文书等事务性工作可由法官助理完成,在此分工情形下,假如因法官助理送达程序违法,或者因其庭下调查取证不充分导致裁判不当时,其责任应该由谁来承担?答案是毋庸置疑的,无论案件哪一环节出了问题,最终都会落到法官的责任。对法官而言,一方面因所审理的案件量增多导致很多事务性工作不得不交由司法辅助人员完成,另一方面,又要对这些事务性工作承担责任,所以很多法官对员额制有畏难发愁的情绪不难理解。

3.非行政化分工模式下主审法官对司法辅助人员的管理权弱化。

    改革前法院内部采取的是“庭长-法官-书记员”模式,庭长对庭内法官、书记员进行的是行政管理。而去行政化之后建立的是“主审法官+法官助理+书记员”模式,是以主审法官为核心的审判团队,由主审法官带领审判团队审理案件,审判团队成员之间是分工协作的关系,没有行政管理权的实质。

4.从法官到司法辅助人员的转变导致积极性挫伤。

    数量上的“缩水”,就必然是一部分人从法官岗位上离去的结果。从各试点法院来看,司法辅助人员多数为30岁左右的年轻人,他们负责在法官指导下,“协助”法官进行各项审判辅助性工作,没有裁决权,没有较高的职业保障,还从事“幕后”工作。而按照改革前的路径,一名新入职的基层法院公务员在从事一到两年书记员工作后即可以成为一名“助理审判员”,拥有独立裁判权,还享有法官待遇。前后的反差显而易见,所以部分助理审判员在转为司法辅助人员后难免会有工作懈怠,不思进取。

二、检视:司法责任制环境下现有规范的解读

    梳理已出台的改革文件,不难看出:党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,是对深化司法体制改革的全面部署;中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》,是对改革目标、原则的明确,并制定改革任务的路线图和时间表;《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》是对改革中的难点和重点提出政策取向。以上规范均是起了政策导向的作用,并没有对改革实施的具体措施做详尽的部署。上海等7试点省市的司法体制改革方案虽称的上是对改革实施的具体规定,但尚存在诸多不完备之处。

    以《上海市司法改革试点工作方案》为例,《方案》仅规定了主审法官、合议庭的办案责任制和法官惩戒制度,并没对法官助理、书记员在办案中的责任及其惩戒作规定。至于主审法官在审判团队中的主导地位,以及主审法官如何行使其对团队其他成员的指导和管理更没有做规定。

三、化解:环节问责制的引入与团队主导权的赋予

(一)引入环节问责,强化责任约束。

    保证“让审理者裁判、由裁判者负责”,主审法官责任制责无旁贷,但如果案件出了错只是主审法官的责任,法官助理或书记员却没有相应的惩罚措施,未免纵容其滋长麻痹、懈怠。笔者认为,在主审法官责任制前提下,还要明确整个案件审理流程,划分各环节责任,并将这些环节包产到实施的人,这样才能形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。

1.问责意义

    于法官而言,可以真正从事务性工作中解脱出来。环节问责让审判团队成员都有了约束性和自律性,主审法官可以更少分出时间和精力审查辅助人员所做的诸如送达、记录、整理卷宗等事务性工作,不必事事亲力亲为,从而真正从事务性工作中解脱出来,更好地裁判。

    于审判辅助人员而言,是选拔、奖惩、晋升的重要依据。法院除审判人员外的干警传统考核体系实行的是年底投票打分制,缺乏客观依据性。实行环节问责后,将司法辅助人员工作中的责任问题记录在案,作为其选拔、奖惩、晋升的重要依据,符合评价的科学性。

    于法院而言,有利于建立司法公信力。对公众而言,不仅只有法官代表法院的形象,法院其他工作人员也是法院的象征;对当事人而言,不仅案件的裁判结果是公正的象征,案件的送达、调解等程序也能影响其对法院是否公正的看法。所以,环节问责就是要保证案件的每一个程序都是合法、公正,无瑕疵的,司法公信力才能经受住群众的检验。

2.问责内容

——人员分类管理是前提。

    首先要建立法官、法官助理、书记员单独职务序列管理制度,明确法官、法官助理和书记员的岗位职责,建立与人员分类相应的司法业绩档案和考核评估体系,实现人员分类选拔、奖惩、晋升体系

——主审法官责任为主,环节问责为辅。

    引入环节问责不是要将案件割裂由各人员按照分工承担责任,而是一方面要求主审法官对案件全程、全权负责,另一方面对责任进行细化,由法官助理、书记员对其所参与的环节承担相应责任。例如,当案件因主审法官或合议庭适用法律错误导致的裁判不当,依法追究主审法官或合议庭的责任。当案件送达程序不合法,则就既要追究主审法官的责任,又要追究相应法官助理或书记员的责任。

——权责对应体系的建立。

    介于上述归责论,笔者将三类人员的工作职责进行分工细化,并形成相应的归责体系表:

人员类别

职责

责任承担环节

法官

参加合议庭审判或独任审判案件及法律规定的其他职责。[5]

对案件全程负责。

法官助理

审查诉讼材料、组织庭前证据交换、接待诉讼参与人、协助法官调查取证、调解、草拟法律文书、完成法官交办的其他审判辅助性工作,以及与审判相关的调研、督查、考核、宣传等工作。[6]

对其所任职环节负责。

书记员

承担诉讼过程中的记录工作,负责整理、装订归档案卷材料、案件相关信息录入,检查开庭时诉讼参与人的出庭情况,宣布法庭纪律,以及完成法官交办的其他事务性工作。[7]

对其所任职环节负责。

(二)明确团队主导,有序分工合作。

    上海市改革试点方案要求基层法院独任法官与法官助理、书记员配备比例不低于1:1:1(过渡期内不低于1:1),中级法院合议庭不低于3:2:1或3:1:2(过渡期不低于3:1:1)。这种审判人员配备模式因其去行政化的特殊性,不能称之为“庭室”或“部门”,而只能称之为审判团队或审判组织,理想化模式下其成员之间不具有行政领导色彩。

1.法官的地位

    法官在该审判团队中应当是主导地位,既不是领导也不与其他成员相平级,由法官带领法官助理、书记员共同完成案件审判工作。法官的主导地位是由其案件负责制所决定的,而非领导地位是由团队的去行政化性质决定的。

2.法官与司法辅助人员的关系

    法官与司法辅助人员的关系决定了该审判团队工作如何开展。一是法官对法官助理、书记员应具有支配性和指导性。案件需要如何送达,是否需要庭前交换证据,怎样审理等环节的推进都需要法官来主持和主导,并分配由法官助理、书记员来完成。二是法官通过指导、评价、奖惩等方式完成对司法辅助人员的支配。法官可以通过对法官助理、书记员工作的指导和评价打分来实现其团队主导地位,该评价分数是法官助理、书记员选拔、奖惩、晋升的重要依据。笔者还认为有必要建立一定数额的团队资金作为奖惩基金,团队资金由各主审法官自由支配,主要用于年终按照团队成员的工作质量、数量等发放给各成员。三是要避免再行政化,保证法官助理和书记员在办案团队中相对独立的身份,即法官助理和书记员不受其主审法官的绝对管理,而由其相应分管院长或庭室负责人管理。

3.法官助理的职业空间

    在审判团队中,法官助理占据着较大比例,也担负着案件审理的绝大多部分事务性工作,其工作量和重要性均不容忽视。改革前这部分人主要是年轻的助理审判员,由法官突然转变为非法官,即使其收入并不下降,但相对于其他法官同事来说,其不变的收入反而会挫伤其工作积极性。因此,在提高法官待遇的同时也应适当提升法官助理的薪酬。还有观点认为应设定三至五年的改革过渡期,过渡期内如果其能够出色完成法官助理的工作职责,应当保障其在同等条件下优先晋升为法官。笔者认为该建议值得考虑,一是该部分人员大都学历高,且从事了几年审判工作,已积攒下一定审判经验,具有可塑性,二是能较好的调动法官助理的积极性,保证优秀人员留在法院队伍。



[1] 参见《上海市高级人民法院司法体制改革试点工作实施方案》。

[2] 试点省份中,广东省、湖北省和贵州省均称将通过5年过渡期实现法官比例为39%

[3]以试点省份中最大比例39%为基础计算。

[4] 对于案件从送达、庭前证据交换、庭审到笔录记录、裁判文书、卷宗装订等各个环节出现的问题,均应由法官负责的情况,笔者称之为“全程负责制”。

[5] 《上海市司法改革试点工作方案》参考。

[6] 同注释5

[7] 同注释5

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